Unabhängige Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg / Commission Indépendante d'Experts Suisse – Seconde Guerre Mondiale (Hg.)
Die Schweiz und die Flüchtlinge zur Zeit des Nationalsozialismus
Überarbeitete und ergänzte Fassung des Zwischenberichts von 1999
Unabhängige Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg – Commission Indépendante d'Experts Suisse – Seconde Guerre Mondiale, Band 17
Broschur
2001. 2. Auflage 2016.
487 Seiten, 1 Abbildungen s/w.
ISBN 978-3-0340-0617-0
CHF 58.00 / EUR 52.00 
  • Kurztext
  • Einblick
  • Buchreihe
Der Bericht stellt die Flüchtlinge, die vor der nationalsozialistischen Verfolgung in die Schweiz zu fliehen versuchten, ins Zentrum, und er fragt nach den Bedingungen und Ursachen der Flüchtlingspolitik der Schweiz, die im Sommer 1942 die Grenze für «Flüchtlinge nur aus Rassegründen, (z.B. Juden)» schloss. Die schweizerisch-deutschen Verhandlungen, die im Jahre 1938 zur Einführung des «J»-Stempels führten, und die Gründe der Grenzschliessung von 1942 werden nachgezeichnet und diskutiert. Dass sich trotz der Grenzschliessung zahlreiche Flüchtlinge dank der Zivilcourage von einzelnen Beamten, Fluchthelfern und Privaten in die Schweiz retten konnten, wird anhand der Analyse von Einzelschicksalen aufgezeigt. Dabei wird ebenso deutlich, dass die restriktive Politik an verschiedenen Grenzabschnitten und zu bestimmten Zeiten mit menschenverachtender, teils kaum vorstellbarer Härte durchgesetzt wurde. Die Untersuchung finanzieller und vermögensrechtlicher Aspekte wird im Vergleich zur Publikation von 1999 präzisiert.

Zusammenfassung
Die vorliegende Studie thematisiert die schweizerische Flüchtlingspolitik in den Jahren 1933 bis 1945 und stellt eine überarbeitete Zweitauflage des im Dezember 1999 publizierten gleichnamigen Berichts dar. Bereits in den 1950er und in vermehrtem Ausmasse ab den 1980er Jahren war die schweizerische Flüchtlingspolitik zur Zeit des Zweiten Weltkriegs Gegenstand heftiger Kontroversen. Zu zahlreichen Fragen liegen heute fundierte Untersuchungen vor. In der vorliegenden Studie werden diese Forschungsergebnisse zu einem Gesamtbild synthetisiert; gleichzeitig sind darin auch neue Fakten zu verschiedenen Themen enthalten. Wie es das Mandat des Bundesrates verlangt, stellen die finanziellen Aspekte der Flüchtlingspolitik einen der Untersuchungsschwerpunkte dar.

Kategorien, Zahlen und Methode
Während des Zweiten Weltkriegs beherbergte die Schweiz während kürzerer oder längerer Zeit insgesamt knapp 300 000 Schutzsuchende. Darunter fallen jedoch so unterschiedliche Kategorien wie internierte Militärpersonen (104 000), temporär aufgenommene Grenzflüchtlinge (67 000), Kinder auf Erholungsurlaub (60 000), Zivilflüchtlinge (51 000), Emigranten (10 000) und politische Flüchtlinge (250). Den Orientierungshorizont der Studie bilden nun weniger der Krieg und all die Menschen, die infolge dessen in der Schweiz Zuflucht suchten, sondern vielmehr die Opfer der nationalsozialistischen Verfolgungs- und Vernichtungspolitik, das heisst insbesondere jene, die als Zivilflüchtlinge, Emigranten oder politische Flüchtlinge in die Schweiz zu gelangen suchten (Kapitel 1.4 und Tabellen 1 und 2). Eine solche Ausrichtung des Forschungsinteresses hat zur Folge, dass neben dem Handeln der Behörden vor allem auch die Auswirkungen der schweizerischen Flüchtlingspolitik auf die davon betroffenen Menschen zu untersuchen sind. Den Flüchtlingen, ihrem Schicksal, ihrer Not und ihren Hoffnungen wird damit der gebührende Platz eingeräumt. Ein wichtiges methodisches Verfahren stellt dabei die Untersuchung von Einzelfällen und die Darstellung individueller Schicksale dar.

Die Jahre 1938 und 1942
Für die schweizerische Flüchtlingspolitik waren zwei Jahre von zentraler Bedeutung: 1938 war die Schweiz an der Kennzeichnung der Pässe deutscher Juden durch den «J»-Stempel beteiligt, und im August 1942 schloss sie die Grenze für Flüchtlinge «nur aus Rassegründen».
Angesichts der Massenflucht, die nach dem «Anschluss» Österreichs im Frühjahr 1938 einsetzte, suchte die Schweiz nach Wegen, um die Flüchtlinge fernzuhalten. Als die ehemaligen österreichischen Staatsangehörigen deutsche Pässe erhielten, erwog sie die Einführung einer allgemeinen Visumpflicht für alle Deutschen. Dagegen sprachen aus Schweizer Sicht allerdings wirtschaftliche und politische Überlegungen. Schliesslich traten die deutschen Behörden auf den von Schweizer Seite vorgebrachten Vorschlag ein, eine diskriminierende, auf deutsche «Nichtarier» beschränkte Kennzeichnung der Pässe vorzunehmen. Die Bestimmung des Kennzeichens - ein Stempel mit Text, rot unterstrichene Namen oder ein «J» - war nach der grundsätzlichen Einigung nur noch eine Frage technischer Details. Obwohl der Chef der Eidgenössischen Polizeiabteilung, Heinrich Rothmund, auf die rechtliche und ethische Fragwürdigkeit der Kennzeichnung hinwies, hiess der Bundesrat sie einstimmig gut. Damit legte die Schweiz ihrer Einreisepraxis die in den deutschen Gesetzen begründeten rassistischen Kriterien über die Bestimmung von «Ariern» und «Nichtariern» zugrunde, und sie stimmte einer Vereinbarung zu, die auch die Kennzeichnung der Pässe von Schweizer Juden prinzipiell ermöglichte. Für deutsche Juden hatte das «J» zur Folge, dass ihre Ausreise auch in andere Länder erschwert oder verunmöglicht wurde (Kapitel 3.1).
Im Sommer 1942 war die Situation grundlegend anders. Die Schweiz war ausser an der Südwestgrenze von den Achsenmächten umschlossen, und die Versorgungslage war angespannt. Die Studie zeigt, auf welchen Wegen und in welchem Umfang Informationen über die deutschen Massenmorde in die Schweiz gelangten, die damit zu einer eigentlichen Drehscheibe für Informationen verschiedener Art wurde. Allerdings war es schwierig, zuverlässige Informationen von Gerüchten zu unterscheiden. Ausserdem war mit den Massenmorden von Verbrechen die Rede, die viele für kaum vorstellbar hielten. Dennoch besteht kein Zweifel: Der Bundesrat, das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement und die Spitzen der Armee wussten im Sommer 1942, dass den zurückgewiesenen Flüchtlingen die Deportation nach Osteuropa und damit der Tod drohte. Angesichts dessen protestierten der Schweizerische Israelitische Gemeindebund, die Hilfswerke und Teile der Bevölkerung vehement gegen die Grenzschliessung (Kapitel 3.2).

Motive und Handlungsanleitungen
Die Grenzschliessung im Sommer 1942 wurde unter anderem mit der Ernährungslage gerechtfertigt. Die Quellen belegen jedoch, dass weder die Ernährungslage noch militärischer oder politischer Druck von aussen bei der Grenzschliessung eine entscheidende Rolle spielten. Es stellt sich also die Frage, weshalb die Schweiz trotz des Wissens und ohne zwingende Not in den folgenden Monaten Tausende von Flüchtlingen zurückwies und sich in die nationalsozialistischen Verbrechen verstrickte, indem sie Flüchtlinge ihren Verfolgern preisgab. Im vorliegenden Band erscheint der Antisemitismus als wichtiger Grund dafür, dass die Verfolgung der Juden entweder nicht wahrgenommen wurde oder aber aus dem Wissen keine Konsequenzen zugunsten der Opfer gezogen wurden. Dies zeigt sich deutlich im Vergleich zur Politik gegenüber jenen Flüchtlingen, die vor den Folgen der Russischen Revolution geflohen waren und in der Schweiz Aufnahme sowie finanzielle Unterstützung gefunden hatten. Während sich hier der allgemein verbreitete Antikommunismus zugunsten der Flüchtlinge ausgewirkt hatte, war die Ablehnung der jüdischen Flüchtlinge durch eine weitverbreitete antisemitische Grundhaltung motiviert. Der schweizerische Antisemitismus war kulturell, sozial und politisch begründet und knüpfte an Formen christlicher Judenfeindschaft an. Er war eingebettet in eine Bevölkerungspolitik, die seit dem Ersten Weltkrieg gegen die «Überfremdung» der Schweiz und insbesondere gegen die sogenannte «Verjudung» kämpfte (Kapitel 1.3). Auf die Ausgestaltung der schweizerischen Flüchtlingspolitik wirkten indes noch weitere, sowohl nationale wie auch internationale Einflussfaktoren ein. Auf nationaler Ebene sind insbesondere die Fremdenfeindlichkeit und der Überfremdungsdiskurs (Kapitel 2.2.2), der wirtschaftliche Protektionismus (Kapitel 2.2.3), die Sorge um die Landesversorgung und die nationale Sicherheit (2.2.4) sowie die Idee der humanitären Mission (Kapitel 2.2.1 und 6) zu nennen. Im Zusammenspiel und Widerstreit dieser Motive konnten sich die schweizerischen Entscheidungsträger trotz ihres weitgehenden Wissens über die nationalsozialistische Verfolgungs- und Vernichtungspolitik nicht zu einer grosszügigeren Aufnahme jüdischer Flüchtlinge entschliessen. Auf internationaler Ebene gab die Flüchtlingsfrage im Verlaufe der dreissiger Jahre im Rahmen des Völkerbunds zu Diskussionen Anlass; im Juli 1938 fand schliesslich in Evian eine internationale Konferenz statt, an welcher die Aufnahme von Flüchtlingen aus Österreich und Deutschland international koordiniert werden sollte. Bei allen Versuchen, die nationalen Flüchtlingspolitiken aufeinander abzustimmen, hielt sich die Schweiz jedoch im Hintergrund.

Flucht, Wegweisung, Aufnahme und Aufenthalt
Die Studie widmet der Flucht aus dem Verfolgerstaat, der Grenzsituation mit all ihren Gefahren, den Abweisungen der Flüchtlinge und den Aufenthaltsbedingungen der aufgenommenen Flüchtlinge besondere Aufmerksamkeit. Mit der Rekonstruktion der Wege zahlreicher Flüchtlinge entsteht ein differenziertes Bild. Für viele Tausende endete die Flucht bereits bei den diplomatischen Vertretungen der Schweiz im Ausland, als sie erfuhren, dass sie keinerlei Aussicht auf eine Einreisebewilligung hatten. Es gab allerdings auch schweizerische Konsulatsangestellte und Beamte, die sich für die Flüchtlinge engagierten und grosszügig Einreisebewilligungen erteilten. Ihr Verhalten wurde jedoch sanktioniert, da es gegen die Vorschriften verstiess. Entscheidend war, dass die Schweiz - abgesehen von den sogenannten Härtefällen - ab 1938 generell alle jüdischen Flüchtlinge an der Grenze zurückwies. Zugleich aber wies sie jene Flüchtlinge, die einen mehrere Kilometer breiten Grenzstreifen illegal überquert hatten und ins Landesinnere gelangt waren, in der Regel nicht mehr aus. Damit rückte die Grenze ins Zentrum des Geschehens, wo sich äusserst dramatische Szenen abspielten. Der Bericht zeigt, dass zahlreiche Privatpersonen und Organisationen, sowohl im Ausland als auch in der Schweiz, den Flüchtlingen beim Grenzübertritt und dem Weg ins Landesinnere halfen. Es gab Grenzbeamte, die sich in Gewissenskonflikten befanden und sich über die Vorschriften hinwegsetzten. So nahm die Schweiz während des Krieges rund 51 000 Zivilflüchtlinge auf, wovon rund 20 000 Juden waren (Kapitel 4.1-4.3). Die Rückweisungen und Ausschaffungen im Kanton Genf im Herbst 1942 machen jedoch deutlich, dass auch das Gegenteil der Fall sein konnte. Hier wurden Flüchtlinge gewaltsam ausgeschafft und zum Teil direkt ihren Verfolgern übergeben. Es ist festzuhalten, dass die Verantwortlichen für ihr unrechtmässiges Vorgehen später gerichtlich verurteilt wurden. Diese Vorfälle stellen aber nicht ein zufälliges, unerklärliches Fehlverhalten dar, sondern müssen in einem grösseren Zusammenhang betrachtet werden: Der Kanton Genf, in dem sich wichtige Grenzübergänge befanden, war im Herbst 1942 der eigentliche Brennpunkt des Geschehens. Und die Behörden in Bern schritten erst nach einigem Zusehen ein, da sie sich von einem harten Durchgreifen abschreckende Wirkung erhofften (Kapitel 4.3.3, Exkurs: Die Genfer Praxis im Herbst 1942).
Der Aufenthalt der Flüchtlinge in der Schweiz war durch eine weitgehende Kontrolle und eine Entmündigung in vielen Bereichen gekennzeichnet. Nach dem Grenzübertritt folgte der Aufenthalt in einem ausdifferenzierten Lagersystem. Den zivilen Arbeitslagern waren militärische Lager vorgeschaltet, in welchen die Lebensverhältnisse oft besonders prekär und die Kontrolle besonders rigide waren: So unterstand die gesamte Post der Zensur, und Briefe durften nicht in hebräischer Sprache geschrieben werden. Viele der mit der Betreuung der Flüchtlinge beauftragten Militärpersonen waren auf diese Aufgabe nicht vorbereitet und fielen bei Konflikten in autoritäre militärische Verhaltensmuster. Dem oft mehrere Monate dauernden Aufenthalt in militärischen Lagern folgte in der Regel die Einweisung in ein ziviles Arbeitslager oder ein Flüchtlingsheim; für eine beschränkte Zahl von Flüchtlingen bot sich die Möglichkeit eines sogenannten Freiplatzes, das heisst der Unterkunft bei Privaten (Kapitel 4.4). Besonders entwürdigend war für viele Flüchtlinge die finanzielle Bevormundung, welche aus dem Sachverhalt entstand, dass den ab August 1942 eingereisten Flüchtlingen die Verfügungsgewalt über ihre Vermögenswerte abgenommen wurde. Während die Verwaltung der Flüchtlingsvermögen der Schweizerischen Volksbank unterstand, durften die Flüchtlinge nur mit der restriktiv erteilten Genehmigung der Polizeiabteilung darüber verfügen. Mit dieser Massnahme gedachten die Behörden, Sicherheiten für die Begleichung öffentlich-rechtlicher Ansprüche zu schaffen (Kapitel 5.5).

Finanzielle Aspekte der Flüchtlingspolitik
Die Untersuchung finanzieller Fragen der Flüchtlingspolitik steht im Zusammenhang der Wirtschaftskrise der 1930er Jahre, der nationalsozialistischen Beraubungspolitik und des Wirtschaftskrieges ab 1939. Von 1937 bis 1940 wurden zuerst die Emigranten und später alle nichtdeutschen Ausländer in der Schweiz aus dem schweizerisch-deutschen Zahlungsverkehr ausgeschlossen. Das schweizerische Interesse, die knappen Clearingmittel für die Bedürfnisse der eigenen Volkswirtschaft zu reservieren, und das Interesse der Deutschen am Zugriff auf die Vermögen der Flüchtlinge ergänzten einander (Kapitel 5.1 und 5.2). Die Kosten für die Flüchtlinge trugen bis 1942 zur Hauptsache die Hilfswerke (zu den Hilfswerken siehe Kapitel 2.3). Sie gaben von 1933 bis 1954 um die 102 Mio. Franken aus. Den grössten Teil, nämlich 69 Mio. Franken, übernahm der Verband Schweizerischer Jüdischer Fürsorgen (VSJF), der mehr als die Hälfte seiner Mittel vom American Jewish Joint Distribution Committee erhielt (Kapitel 5.3, Tabelle 5 und 6, Abbildung, 1).
Als die USA im Juni 1941 die kontinentaleuropäischen Guthaben blockierten, ergaben sich für den Transfer von Hilfsgeldern zahlreiche neue Probleme. Sowohl auf amerikanischer als auch auf schweizerischer Seite wurden die Bedürfnisse der Hilfswerke und der Flüchtlinge hinter die kriegswirtschaftlichen Interessen zurückgestellt. (Wir weisen in diesem Zusammenhang auf den Beitrag zu den Lösegelderpressungen in den besetzten Niederlanden hin: Veröffentlichungen der UEK, Bd. 24. Dieser Beitrag verdeutlicht das Dilemma zwischen den Zielen wirtschaftlicher Kriegführung und den Versuchen, Juden aus dem nationalsozialistischen Machtbereich freizukaufen. Zudem zeigt sich, dass der schweizerische Finanzplatz bei den deutschen Lösegelderpressungen eine zentrale Rolle spielte.) Bei der Übernahme von Dollars wird deutlich, wie die Schweiz die Situation der Flüchtlinge zusätzlich erschwerte. Vom Mai 1942 bis Ende 1943 nahm die Schweizerische Nationalbank für das American Jewish Joint Distribution Committee keine Dollarüberweisungen entgegen, und Flüchtlingen, die nach dem 1. Januar 1942 illegal in die Schweiz geflohen waren, war es kaum mehr möglich, Unterstützungszahlungen aus den USA zu empfangen (Kapitel 5.4). Vor diesem Hintergrund erhält die damalige Diskussion um die Kosten für die Unterbringung und Verpflegung der Flüchtlinge eine neue Dimension. Zwar erhöhte der Bund sein finanzielles Engagement ab 1942 massiv und gab bis 1954 über 136 Mio. Franken für die Flüchtlingspolitik aus (Tabellen 8-11). Die detaillierte Untersuchung verschiedener vermögensrechtlicher Massnahmen zeigt jedoch, dass die finanziellen Fragen in die gesamte Flüchtlingspolitik eingebettet waren und von den Behörden zum Teil auch im Sinne einer restriktiven Flüchtlingspolitik eingesetzt wurden (Kapitel 5.3).

Résumé
La présente étude est la deuxième édition, revue et corrigée, du rapport publié en décembre 1999. Elle traite de la politique de la Suisse face aux réfugiés de 1933 à 1945. Controversée dans les années 50, cette politique pratiquée durant la Seconde Guerre mondiale a provoqué un débat encore plus vif dès le début des années 80. Aujourd'hui, nombre d'enquêtes sérieuses permettent de répondre à une foule de questions. La présente étude propose une vue d'ensemble des résultats de ces recherches ainsi que des faits nouveaux qui apportent un éclairage inédit sur divers aspects. Conformément au mandat du Conseil fédéral, notre enquête a notamment mis l'accent sur les aspects financiers de la politique de la Suisse face aux réfugiés.

Catégories, chiffres et méthode
Durant des périodes plus ou moins prolongées au cours de la Seconde Guerre mondiale, la Suisse a accueilli près de 300 000 réfugiés, répartis dans différentes catégories: militaires internés (104 000); frontaliers admis à titre temporaire (67 000); enfants, venus pour rétablir leur santé, pris en charge pendant des séjours limités (60 000); réfugiés civils (51 000); émigrants (10 000) et réfugiés politiques (250). La présente étude ne vise pas à donner un tableau exhaustif de la guerre et de toutes les personnes qui cherchèrent asile en Suisse; elle traite surtout des victimes des persécutions et de la politique d'extermination pratiquée par le régime national-socialiste; elle s'intéresse en particulier aux victimes des nazis qui tentèrent d'entrer en Suisse en tant que réfugiés civils, émigrants ou réfugiés politiques (chapitre 1.4 et tableaux 1-2). Ce choix méthodologique nous a conduits à étudier avant tout les conséquences pour les personnes concernées de la politique suisse d'asile et d'analyser le comportement des autorités. La présente étude est donc essentiellement consacrée aux réfugiés, à leurs sorts, à leurs misères et à leurs espoirs, que nous avons choisi de présenter sous la forme de cas individuels.

Les années 1938 et 1942
Nous distinguons, dans la politique suisse d'asile, deux moments essentiels: l'année 1938, avec l'apposition du tampon «J» dans les passeports des Juifs de nationalité allemande, et l'été 1942, avec la décision de fermer la porte de la Suisse aux réfugiés persécutés pour le seul fait de leur «race».
1938: les autorités suisses veulent s'opposer à l'afflux des réfugiés fuyant l'Autriche à la suite de l'Anschluss. Au moment où des passeports allemands sont attribués aux ressortissants de l'ex-Autriche, elles envisagent de généraliser l'obligation du visa, mais elles expriment des réticences pour des raisons politiques autant qu'économiques. En fin de compte, les Allemands acceptent la proposition suisse d'apposer un signe distinctif sur les passeports des «Non-Aryens» allemands. Sur la base de cette entente de principe, des discussions techniques furent nécessaires afin de déterminer sous quelle forme cette discrimination devait s'opérer: par un formulaire tamponné, par un trait rouge soulignant les noms juifs, ou par un «J». C'est cette dernière solution qui est convenue à l'issue de négociations germano-suisses. Malgré les objections juridiques et morales du chef de la Division de police, Heinrich Rothmund, le Conseil fédéral avalise, à l'unanimité, cette mesure. Ce faisant, en discriminant les «Aryens» et les «Non-Aryens», le gouvernement suisse reconnaît implicitement les lois raciales allemandes et il entre dans la logique du national-socialisme. Il ouvre aussi la possibilité d'apposer un signe discriminatoire sur les passeports des Juifs suisses. De plus, le tampon «J» rend plus difficile, voire impossible, l'émigration des Juifs allemands dans d'autres pays (chapitre 3.1).
En été 1942, la situation est fort différente. Au milieu de l'Europe en guerre, la Suisse est presque entièrement encerclée par les forces de l'Axe et son ravitaillement est problématique. C'est alors que parviennent en Suisse, par des canaux et dans des proportions que notre étude précise, des informations sur les massacres perpétrés à grande échelle par les Allemands. Les informations les plus diverses parviennent et circulent en Suisse, qui devient une véritable plaque tournante. Dans ce contexte, il est difficile de faire la part entre les communications crédibles et les rumeurs. Il est difficile d'accorder foi à des informations aussi effroyables que celles relatant les exterminations systématiques. Quoi qu'il en soit, il ne fait aucun doute que le Conseil fédéral, les hauts fonctionnaires et le commandement de l'Armée savent désormais quel sort menace les réfugiés qui sont refoulés: la déportation vers l'Europe de l'Est et l'extermination. Informés de ces risques mortels, la Fédération des communautés israélites de Suisse, des ¦uvres d'entraide et divers composantes de l'opinion publique protestent avec véhémence contre la fermeture des frontières (chapitre 3.2).

Les motifs et les directives
Le discours officiel a légitimé la fermeture des frontières en 1942, notamment par les difficultés du ravitaillement. Les sources attestent cependant que ni cet argument, ni celui d'une pression politique et militaire de la part de l'Allemagne n'ont été déterminants. La question qui se pose est donc de savoir pour quels autres motifs les autorités suisses, en connaissance de cause et sans nécessité incontournable, ont, au cours de l'été 1942 et des mois suivants, refoulé des milliers de réfugiés et se sont ainsi laissé impliquer dans les crimes nazis dans la mesure où des réfugiés étaient alors livrés à leurs persécuteurs? Le présent ouvrage montre que l'antisémitisme joue un rôle important à un double titre: il entrave l'analyse des persécutions des Juifs et il empêche que les informations deviennent des motifs d'agir en faveur des victimes. En comparant cette politique avec l'attitude à l'égard des personnes qui ont fui la révolution russe, un contraste apparaît: les réfugiés russes d'après 1917 avaient été accueillis et soutenus, parce que l'anti-bolchevisme régnant disposait en leur faveur. Inversement, méfiance et hostilité envers les Juifs portèrent à leur refuser l'asile. L'antisémitisme manifesté en Suisse avaient des fondements culturels, sociaux et politiques, et se rattachait à l'ancienne tradition chrétienne de rejet des Juifs. Il s'intégrait d'ailleurs à tout un mouvement politique de lutte contre la «surpopulation» étrangère qui s'était manifesté depuis la guerre de 1914-18, et qui incluait la crainte d'un «enjuivement» du pays (chapitre 1.3). La politique pratiquée par la Suisse face aux réfugiés était également déterminée par des influences aussi bien nationales qu'internationales. Sur le plan national, citons notamment la xénophobie, la lutte contre «la surpopulation et l'emprise étrangères» («Überfremdung») (chapitre 2.2.2), le protectionnisme économique (chapitre 2.2.3), les préoccupations liées au ravitaillement et à la sécurité nationale (chapitre 2.2.4), ainsi que la conception de sa mission humanitaire (chapitres 2.2.1 et 6). Tiraillés entre ces différents facteurs déterminants, et bien qu'ils aient été informés de la politique de persécution et d'extermination pratiquée par le régime national-socialiste, les décideurs helvétiques ne purent se résoudre à adopter une politique d'accueil plus généreuse à l'égard des Juifs. A l'échelle internationale, la question des réfugiés fit l'objet de nombreuses discussions au sein de la Société des Nations au cours des années 30. En juillet 1938, la conférence d'Evian fut organisée pour coordonner sur le plan international l'accueil des réfugiés en provenance d'Autriche et d'Allemagne; toutefois la Suisse adopta une attitude très réservée.

Exode, refoulement, accueil et séjour
L'étude accorde une attention particulière à la fuite depuis les Etats persécuteurs, aux dangers qui menacent aux frontières, aux problèmes qui s'y posent, aux refoulements et aux conditions de séjour de ceux qui furent accueillis. Retracer les itinéraires suivis par de nombreux réfugiés permet de brosser un tableau différencié. Pour des milliers de personnes, la fuite s'arrête déjà aux représentations diplomatiques suisses à l'étranger où elles se voient refuser le visa d'entrée. Toutefois, quelques agents consulaires se sont montrés généreux envers les réfugiés et accordèrent des autorisations d'entrée. Ayant ainsi contrevenu aux instructions, ils subirent des sanctions. Ce qui est primordial, c'est que la Suisse dès 1938 a refoulé tous les réfugiés juifs - à l'exception «des cas pour lesquels le refoulement serait une mesure trop dure» (pour reprendre les termes utilisés à l'époque). Quant à ceux qui avaient réussi à franchir même illégalement la frontière et à pénétrer sur quelques kilomètres à l'intérieur du pays, ils n'étaient en principe plus expulsés - c'est pourquoi le sort des réfugiés se jouait surtout à la frontière où se déroulèrent souvent des scènes dramatiques. Le rapport montre que de nombreuses personnes et organisations aidaient les réfugiés à passer la frontière et à pénétrer sur le territoire suisse. Il arriva aussi que des fonctionnaires chargés de surveiller la frontière aient été tourmentés par leur conscience et finirent par braver les directives. C'est ainsi que la Suisse a accepté 51'000 réfugiés civils dont environ 20'000 Juifs pendant la guerre (chapitre 4.1-4.3). Pourtant les refoulements et les expulsions pratiqués par le canton de Genève en automne 1942 démontrent que d'autres fonctionnaires ont agi dans un sens contraire. Des réfugiés y ont été expulsés de façon violente et parfois remis directement à leurs persécuteurs. Il faut toutefois remarquer que ces incidents graves ont entraîné la condamnation des responsables. Ces dérapages ne doivent pourtant pas être considérés comme des actes isolés et inexplicables, ils doivent au contraire être placés dans un contexte général. Genève possède une importante frontière avec la France, laquelle est devenue en automne 1942 le plus important passage pour les réfugiés. Et les autorités fédérales persuadées de l'effet dissuasif d'un strict maniement du règlement ne sont intervenues que tardivement (chapitre 4.3.3: Un éclairage ponctuel: Les pratiques en vigueur à Genève en automne 1942).
Pendant leur séjour en Suisse les réfugiés étaient soumis à un strict contrôle et maintenus sous tutelle dans de nombreux domaines. Après le passage de la frontière, ils étaient confrontés à un système de camps complexe. Dans un premier temps, ils étaient placés en quarantaine dans un camp militaire où les conditions de vie se distinguaient par leur précarité. Le courrier par exemple était censuré et l'emploi de l'hébreu interdit pour la correspondance. Les militaires en charge des réfugiés n'avaient pas été préparés à cette tâche et résolvaient les conflits par un comportement autoritaire et rigide. Après le séjour en camps militaires qui pouvait durer plusieurs mois, ils se retrouvaient dans des camps de travail. Pour les réfugiés inaptes à supporter ces derniers (les enfants et les personnes âgées), les ¦uvres d'entraide et les autorités mirent à disposition des «places libres», c'est-à-dire l'accueil dans les familles (chapitre 4.4). La mise sous tutelle financière pouvait être particulièrement humiliante. Cette mesure exigeait de tout réfugié entré après le 1er août 1942 de remettre ses biens aux autorités à la frontière. L'administration en fut confiée à la Banque populaire suisse, mais c'est la division de police du DFJP qui octroya aux réfugiés le droit d'en disposer ou pas. Avec cette mesure, l'administration se créa l'assurance de pouvoir récupérer les créances de droit publique (chapitre 5.5).

Les aspects financiers de la politique d'asile
Nous avons examiné les problèmes financiers liés à l'asile, avec en toile de fond la crise économique des années 30, la politique nazie de spoliation et la guerre économique. En 1934, la Suisse et l'Allemagne conclurent un accord de compensation des paiements (clearing) dont furent exclus entre 1937 et 1940, d'abord les émigrants (c'est ainsi que furent nommés les réfugiés arrivés avant la guerre) et ensuite tous les étrangers excepté les Allemands. Les raisons en furent la volonté de la Suisse de se réserver les fonds de clearing limités et le désir de l'Allemagne de s'emparer des biens des réfugiés (chapitres 5.1 et 5.2). Les ¦uvres d'entraide se chargèrent entièrement de l'entretien des réfugiés jusqu'en 1942 (cf. chapitre 2.3 pour les ¦uvres d'entraide) et furent ensuite relayées par la Confédération. Elles dépensèrent quelque 102 millions de francs entre 1933 et 1954. 69 millions incombèrent à la seule Union suisse des comités d'entraide juive, laquelle fut financée pour plus de la moitié de ses dépenses par l'American Jewish Joint Distribution Committee (chapitre 5.3, tableaux 5 et 6, graphique I).
Après le blocage des avoirs européens par les USA en juin 1941, le transfert financier vers la Suisse devint très difficile et entraîna l'arrêt ou un fort ralentissement du financement des ¦uvres d'entraide. Du côté américain comme du côté suisse, les besoins de l'entraide passèrent après ceux de l'économie de guerre. (A ce sujet nous renvoyons à la publication de la CIE no 24 sur «La Suisse et les extorsions de rançons pendant l'occupation des Pays-Bas par le IIIe Reich». Cette étude met en évidence la contradiction entre les buts de la guerre économique et la volonté de sauver des Juifs par leur rachat aux nationaux-socialistes. La place financière suisse joua un rôle essentiel dans ces transactions). Causée par la politique restrictive de conversion de dollars pratiquée par la BNS, la situation financière des réfugiés s'aggrava. De mai 1942 jusqu'à fin 1943, la Banque centrale n'accepta plus de dollars en faveur du American Jewish Joint Distribution Committee. A cela vint s'ajouter le fait que les réfugiés arrivés en Suisse après le 1er janvier 1942 eurent beaucoup de difficultés à obtenir un soutien financier depuis les USA (chapitre 5.4). Ainsi le débat d'alors sur le financement de l'asile prend une nouvelle dimension. Il est vrai que la Confédération a fourni un effort financier considérable à partir de 1942: Ses dépenses ont dépassé jusqu'en 1954 les 136 millions de francs (tableaux 8-11). Mais l'examen attentif des mesures concernant les biens des réfugiés montre qu'elles s'insèrent dans l'ensemble de la politique suisse face aux réfugiés et furent utilisées pour une pratique restrictive de cette politique.

Riassunto
La presente ricerca tematizza la politica svizzera dei rifugiati dal 1933 al 1945 e rappresenta una seconda edizione rielaborata del rapporto omonimo pubblicato nel dicembre del 1999. La politica svizzera dei rifugiati al tempo della seconda guerra mondiale fu oggetto di aspre controversie già negli anni '50 e in maggior misura a partire dagli anni '80. Oggi disponiamo di ricerche consolidate su numerosi aspetti. Nella presente indagine si procede ad una sintesi complessiva di questi risultati di ricerca. La sintesi contiene inoltre anche fatti nuovi su diversi argomenti. Come richiesto dal mandato del Consiglio federale, gli aspetti finanziari della politica dei rifugiati rappresentano uno dei punti centrali della ricerca.

Categorie, numeri e metodo
Durante la seconda guerra mondiale la Svizzera ospitò, per periodi più o meno lunghi, complessivamente 300 000 persone in cerca di protezione, appartenenti però alle più diverse categorie: militari internati (104 000), rifugiati di frontiera accolti temporaneamente (67 000), bambini in vacanze di riposo (60 000), rifugiati civili (51 000), emigranti (10 000) e rifugiati politici (250). L'orizzonte orientativo dell'indagine è costituito non tanto dalla guerra e da tutte quelle persone che di conseguenza cercarono rifugio in Svizzera, bensì dalle vittime della politica nazista di persecuzione e sterminio e cioè, in particolare, da chi cercò di raggiungere la Svizzera come rifugiato civile, emigrante o rifugiato politico (capitolo 1.4 e tabelle 1-2). Un tale orientamento pone al centro dell'interesse di ricerca soprattutto gli effetti della politica svizzera dei rifugiati sulle persone interessate, mentre l'azione delle autorità passa in secondo piano. Ai rifugiati, al loro destino, alla loro sofferenza e alle loro speranze viene così dato il posto dovuto. In questo contesto, lo studio di singoli casi e la descrizione di esperienze individuali rappresentano un importante strumento metodico.

Gli anni 1938 e 1942
Due anni furono, per la politica svizzera dei rifugiati, d'importanza capitale. Nel 1938 la Svizzera partecipò alla marcatura dei passaporti di ebrei tedeschi con il marchio «J», e nell'agosto del 1942 chiuse le frontiere per i perseguitati «solo per ragioni di razza».
Di fronte alla fuga in massa, iniziata dopo l' «Anschluss» dell'Austria nella primavera del 1938, la Svizzera cercò modi e mezzi per tenere lontani i fuggiaschi. Quando gli ex-cittadini austriaci ottennero passaporti tedeschi, ponderò l'introduzione di un obbligo di visto generale per tutti i tedeschi. Dal punto di vista svizzero, considerazioni politiche ed economiche fecero tuttavia ritenere inopportuna questa misura. Alla fine le autorità tedesche aderirono alla proposta, presentata da parte svizzera, di contrassegnare i passaporti dei soli tedeschi «non ariani» con una marcatura discriminante. Una volta raggiunto l'accordo di principio, la definizione del marchio - un timbro con testo, il nome sottolineato in rosso o una «J» - fu solo questione di dettagli tecnici. Il Consiglio federale approvò la marcatura all'unanimità, malgrado il capodella divisione federale di polizia, Heinrich Rothmund, ne avesse segnalato la problematicità etica e giuridica. Con ciò la Svizzera pose alla base delle sue procedure d'entrata, i criteri razziali per la definizione di «ariani» e «non ariani» contenuti nelle leggi tedesche e accettò un accordo che, in linea di massima, rendeva possibile anche la marcatura dei passaporti di ebrei svizzeri. Per gli ebrei tedeschi la «J» rese difficile o addirittura impossibile anche l'espatrio in altri paesi (capitolo 3.1).
Nell'estate del 1942 la situazione si presentava sostanzialmente modificata. La Svizzera, fatta eccezione per la frontiera sud-occidentale, era circondata dalle potenze dell'Asse e la situazione dei rifornimenti era tesa. La ricerca mostra per quali vie e in quale misura le informazioni sugli stermini tedeschi giunsero in Svizzera e come questa assunse il ruolo di una vera e propria borsa per informazioni di diverso tipo. Era tuttavia difficile distinguere le informazioni attendibili dalle semplici voci. Inoltre i massacri dei quali si parlava erano crimini di dimensioni da molti ritenute inimmaginabili. Non sussiste però alcun dubbio: il Consiglio federale, il Dipartimento federale di giustizia e polizia e i vertici dell'esercito sapevano, nell'estate del 1942, che i profughi respinti erano minacciati dalla deportazione nell'Europa orientale e quindi dalla morte. Al cospetto di tutto ciò l'Associazione svizzera delle comunità israelite, le opere assistenziali e gruppi della popolazione protestarono con veemenza contro la chiusura delle frontiere (capitolo 3.2).

Motivi e direttive
La chiusura delle frontiere nell'estate del 1942 fu, fra altro, giustificata con la situazione dell'approvvigionamento alimentare. Le fonti provano però, che né la situazione dell'approvvigionamento alimentare, né le pressioni militari o politiche dall'esterno giocarono un ruolo decisivo nella chiusura delle frontiere. Va quindi posta la domanda, perché nei mesi seguenti, la Svizzera, malgrado il suo sapere e senza forza maggiore, respinse migliaia di profughi e, abbandonando i profughi ai loro persecutori, s'impigliò nei crimini nazionalsocialisti. Nel presente volume, l'antisemitismo appare quale importante motivazione del non voler sapere, o nel caso del sapere, del non voler trarre conseguenze a favore delle vittime. Questo emerge chiaramente dal confronto con la politica praticata a favore dei profughi fuggiti in seguito alla rivoluzione russa che in Svizzera ottennero accoglienza e sostegno finanziario. Mentre in quest'ultimo caso, il diffuso anticomunismo generale operò a favore dei profughi, nell'altro, l'ampiamente diffuso atteggiamento fondamentalmente antisemita motivò il rifiuto dei profughi ebrei. L'antisemitismo svizzero aveva una sua motivazione culturale, sociale e politica e si rifaceva all'antigiudaismo cristiano. Era integrato nella politica demografica svizzera che, dalla prima guerra mondiale, lottava contro l' «inforestierimento» del paese e in particolare contro la cosiddetta «ebraizzazione" ,«Verjudung» (capitolo 1.3). Sull'elaborazione della politica svizzera dei rifugiati influirono comunque anche altri fattori nazionali e internazionali. A livello nazionale vanno menzionati in particolare il razzismo e il discorso sull'inforestierimento (capitolo 2.2.2), il protezionismo economico (capitolo 2.2.3), la preoccupazione per l'approvvigionamento del paese e la sicurezza nazionale (2.2.4) e l'idea della missione umanitaria. Nell'alternanza fra convergenze e contrasti prodotti da questi diversi motivi, i detentori del potere decisionale in Svizzera, malgrado le loro ampie conoscenze sulla politica nazionalsocialista di persecuzione e sterminio, non seppero decidersi a favore di una più generosa accoglienza di profughi ebrei. A livello internazionale, nel corso degli anni '30, la questione dei profughi diede luogo a lunghe discussioni nell'ambito della Società delle Nazioni; nel lugliodel 1938 a Evian, ebbe infine luogo una conferenza internazionale, allo scopo di coordinare l'accoglienza dei profughi provenienti dall'Austria e dalla Germania. Ma durante tutti i tentativi di concordare le politiche nazionali dei profughi, la Svizzera si tenne nell'ombra.

Fuga, allontanamento, accoglienza e soggiorno
La ricerca dedica particolare attenzione alla fuga dallo stato persecutore, alla situazione di frontiera con tutti i suoi pericoli, alla non-accettazione di profughi e alle condizioni di soggiorno dei profughi accolti. Dalla ricostruzione delle vie percorse da numerosi profughi emerge un quadro differenziato. Per parecchie migliaia la fuga finì già davanti alle rappresentanze diplomatiche svizzere all'estero apprendendo che non vi era nessuna speranza di ottenere un'autorizzazione d'entrata. Ci furono sì degli impiegati consolari e funzionari svizzeri che s'impegnarono a favore dei profughi e distribuirono generosamente autorizzazioni d'entrata. Ma il loro comportamento, contrario alle disposizioni, fu sanzionato. Decisivo fu però che dal 1938 - fatta eccezione per i cosiddetti casi di palese ingiustizia - la Svizzera respinse in generale tutti i profughi ebrei già al confine. Nello stesso tempo, di regola, non espulse più i profughi che attraversando illegalmente una striscia di frontiera di parecchi chilometri erano riusciti a raggiungere l'interno del paese. Il confine venne così a trovarsi al centro degli avvenimenti e teatro di scene estremamente drammatiche. Il rapporto mostra che numerosi privati e organizzazioni, all'estero come anche in Svizzera, aiutarono i profughi a passare il confine ed a raggiungere l'interno del paese. Vi furono dei funzionari di confine che trovandosi in un conflitto di coscienza non tennero conto delle disposizioni. Così fu che la Svizzera accolse, durante la guerra, circa 51 000 rifugiati civili, di cui circa 20 000 ebrei (capitolo 4.1-4.3). Ma i rifiuti e le espulsioni dell'autunno 1942 nel cantone di Ginevra, mostrano chiaramente che poteva succedere anche l'opposto. Qui i profughi furono espulsi con la forza e in parte consegnati direttamente ai loro persecutori. Va detto che più tardi i responsabili furono giudicati in tribunale per le loro azioni illegali. Questi avvenimenti non rappresentano un passo falso casuale e inspiegabile, ma vanno visti in un contesto più vasto: nel cantone di Ginevra si trovavano importanti posti di confine, il cantone nell'autunno del 1942 era il vero e proprio epicentro degli accadimenti. E le autorità di Berna temporeggiarono prima di intervenire, sperando nell'effetto dissuasivo del drastico provvedimento (capitolo 4.3.3, appendice: La prassi del canton Ginevra nell'autunno 1942).
Il soggiorno dei rifugiati in Svizzera era caratterizzato in molti ambiti da estesi controlli e interdizioni. Al passaggio di confine faceva seguito il soggiorno in un sistema articolato di campi. Ai campi civili di lavoro (Arbeitslager) erano preposti dei campi militari, nei quali le condizioni di vita erano spesso particolarmente precarie e i controlli particolarmente rigidi: tutta la corrispondenza sottostava alla censura ed era proibito scrivere lettere in ebraico. Molti dei militari, incaricati dell'assistenza ai profughi, non erano preparati a questo compito e in caso di conflitto con i rifugiati riassumevano un tipo di comportamento autoritario e militaresco. Il soggiorno nei campi militari durava spesso molti mesi e di regola, vi faceva seguito l'internamento in un campo civile di lavoro o in una casa collettiva per profughi; per un numero limitato di profughi vi fu la possibilità di usufruire di un cosiddetto posto libero (Freiplatz), cioè un alloggio presso privati (capitolo 4.4). Particolarmente umiliante per molti profughi fu la tutela finanziaria, una conseguenza del fatto che a partire dall'agosto 1942 ai profughi entranti veniva tolto il potere di disporre dei loro patrimoni. L'amministrazione dei patrimoni di profughi fu affidata alla Banca popolare svizzera e i profughi ne potevano disporre solo con un permesso accordato dalla divisione di polizia seguendo una prassi restrittiva. Con questa misura le autorità mirarono a creare garanzie per il pagamento delle pretese di diritto pubblico (capitolo 5.5).

Aspetti finanziari della politica dei rifugiati
L'esame degli aspetti finanziari della politica d'asilo è connesso alla crisi economica degli anni '30, alla politica nazionalsocialista di rapina e alla guerra economica a partire dal 1939. Da 1937 al 1940, vennero esclusi dalle operazioni di pagamento svizzero-tedesche, prima gli emigranti e più tardi tutti gli stranieri non-tedeschi. L'interesse della Svizzera a riservare gli scarsi fondi di compensazione per i bisogni della propria economia nazionale e l'interesse dei tedeschi a mettere le mani sui patrimoni dei rifugiati si completarono a vicenda (capitolo 5.1 e 5.2). Fino nel 1942 furono soprattutto le opere assistenziali a sostenere le spese per i profughi ( sulle opere assistenziali vedi capitolo 2.3). Dal 1933 al 1954 esse spesero 102 milioni di franchi. La maggior parte, e cioè 69 milioni di franchi, la pagò l' Unione svizzera dei comitati ebraici d'assistenza ai rifugiati (VSJF, in ted.)che ricevette più della metà dei suoi mezzi dall'American Jewish Joint Distribution Committee (capitolo 5.3, tabella 5 e 6, illustrazione 1).
Quando gli USA, nel giugno del 1941, bloccarono i crediti dell'Europa continentale, per il trasferimento di aiuti in denaro si posero numerosi nuovi problemi. Sia americani che svizzeri dettero la precedenza agli interessi dell'economia bellica, relegando le esigenze delle opere di assistenza in secondo piano. (Per questo contesto vi rinviamo al contributo sulle estorsioni di riscatti nei Paesi Bassi occupati (Pubblicazioni della CIE, vol. 24). Questo contributo evidenzia la contraddizione fra gli obiettivi della guerra economica e il tentativo di ottenere il rilascio di ebrei dalla sfera del potere nazionalsocialista pagando un riscatto. Emerge inoltre il ruolo centrale svolto dalla piazza finanziaria svizzera nelle estorsioni tedesche di riscatti). Considerando il trasferimento di dollari diventa chiaro come laSvizzera rese ancora più difficile la situazione dei rifugiati. Dal maggio 1942 alla fine del 1943 la Banca nazionale svizzera non accettò più trasferimenti in dollari per conto dell'American Jewish Joint Distribution Committee, e per rifugiati fuggiti illegalmente in Svizzera dopo il primo gennaio 1942, diventò quasi impossibile ricevere aiuti finanziari dagli Stati Uniti (capitolo 5.4). Su questo sfondo, la discussione di allora sui costi di vitto e alloggio per i rifugiati acquista una nuova dimensione. È vero che la Confederazione intensificò il suo impegno finanziario a partire dal 1942 e spese fino nel 1954 più di 136 milioni di franchi per la politica dei rifugiati (tabelle 8-11). Ma l'esame dettagliato delle diverse misure di diritto patrimoniale, rivela che le questioni finanziarie erano ben inserite nella politica complessiva dei rifugiati e che le autorità ne fecero a volte un uso strumentale al servizio di una politica dei rifugiati restrittiva (capitolo 5.3).

Summary
The present study is centered on the subject of Swiss refugee policy from 1933 to 1945 and is a revised second edition of the report published in December 1999 under the same name. In the 1950ies already, but to an even larger extentfrom the 1980ies on, the Swiss refugee policy in the times of the Second World War was the subject of fierce controversy. Well-founded investigations are now available on many issues. In the present study, an overall synthesis of the results of this research is presented, and at the same time new facts are included on several topics. As required by the mandate of the Federal Council, the financial aspects of refugee policy constitute one of the focal points of the investigation.

Categories, Figures and Method
During the Second World War, Switzerland sheltered for a shorter or longer time a total of almost 300 000 persons seeking protection. Among these were such disparate categories as interned military personnel (104 000), refugees admitted on a temporary basis (67 000), children on vacation (60 000), civilian refugees (51 000), immigrants (10 000) and political refugees (250). The horizon of orientation of the study is less the war and the people seeking sanctuary in Switzerland as a consequence of war, but rather the victims of the national socialist policy of persecution and destruction, i.e. in particular all those who tried to enter Switzerland as civilian refugees, immigrants or political refugees (chapter 1.4 and tables 1-2). Such orientation of the focus of research requires an investigation not only of the actions of authorities, but specifically of the consequences of Swiss refugee policy for the persons concerned. The refugees, their fate, their despair and hopes are therefore given their due place. An important methodological procedure in this context is the investigation of single cases and the presentation of individual life histories.

The years 1938 and 1942
For Swiss refugee policy, two years were of particular importance. In 1938, Switzerland was involved in the marking of passports of German Jews with a «J» , and in August 1942 it closed its borders for persons persecuted «for racial reasons only».
In view of the exodus beginning after the «Anschluss» of Austria in the spring of 1938, Switzerland was looking for ways to keep refugees at bay. When the former Austrian citizens were given German passports, Switzerland was considering a general visa requirement for all Germans. From a Swiss point of view, however, economical and political interests were in opposition to this. Eventually the German authorities agreed to the suggestion made by the Swiss, to mark passports with a discriminating imprint, limited to German «Non-Aryans». After the basic agreement, the definition of the imprint - a stamp with text, the name underlined in red, or a «J» - was merely a question of technical details. Although the head of the Federal Police Division, Heinrich Rothmund, expressed legal and ethical reservations regarding this marking, it was unanimously approved by the Federal Council. Thus Switzerland based its entry practice on the racist criteria established by German law, making the distinction between Aryan and Non-Aryan, and it accepted an agreement which in principle also allowed the marking of passports of Swiss Jews. For German Jews, this «J» resulted in rendering difficult or impossible their departure for other countries as well (chapter 3.1).
In the summer of 1942 the situation was fundamentally different. Switzerland, except for the Southwestern border, was encircled by the Axis powers, and the supply situation was precarious. The study shows through what channels and to what extent information on German mass murder reached Switzerland, making it an actual turntable for information of all kind. It was difficult, however, to distinguish reliable information from rumors. In addition , the mass murders talked about were crimes that many deemed hardly conceivable. Nevertheless, there is no doubt: The Federal Council, the Federal Department of Justice and Police as well as army headquarters knew in summer 1942 that rejected refugees were threatened with deportation to Eastern Europe and therefore with death. In view of this fact the Schweizerische Israelitische Gemeindebund, aid agencies and parts of the population vehemently protested the closing of the borders (chapter 3.2)

Motivation and Instructions
The closing of the borders in the summer of 1942 was justified in part by the food supply situation. Sources prove, however, that neither the food supply situation nor military or political pressure from abroad played a decisive role in the closing of the borders. The question, therefore, arises why Switzerland, in spite of the knowledge it had, and without any stringent necessity, in the following months rejected thousands of refugees and got involved in national socialist crimes by abandoning refugees to their persecutors. In the present volume, anti-Semitism appears as an important reason for either not perceiving the persecution of Jews, or not drawing the necessary consequences in favor of the victims from this knowledge. This appears clearly from a comparison with policy regarding those refugees who had fled the repercussions of the Russian revolution and had found refuge and financial support in Switzerland. While in this case the all pervasive anti-communism worked in favor of the refugees, the rejection of Jewish refugees was motivated by a widespread anti-semitic attitude. Anti-Semitism in Switzerland was culturally, socially and politically founded and linked to forms of Christian hatred of Jews. It was embedded in a population policy which had been fighting the «Überfremdung» («over-foreignization») of Switzerland, and in particular the so-called «Verjudung» («over-Jewishization») since World War One (chapter 1.3). There were other factors affecting the definition of Swiss refugee policy, however, factors of national as well as international origin. At a national level, in particular xenophobia and the discourse of «Überfremdung» (chapter 2.2.2), economic protectionism (chapter 2.2.3), concerns regarding supply and national security (2.2.4) and the concept of a humanitarian mission (chapters 2.2.1 and 6) are to be mentioned. The interplay and incompatibility of these motives made it impossible for the Swiss decision makers to decide for a more generous admission of Jewish refugees, in spite of their extensive knowledge of the national socialist policy of persecution and destruction. At an international level, the issue of refugees was the subject of deliberations in the League of Nations in the thirties; in July 1938 there was an international conference taking place in Evian, at which the admission of refugees from Austria and Germany was to be coordinated internationally. In all attempts to coordinate the various national refugee policies, however, Switzerland kept in the background.

Escape, Rejection, Admission and Residence
The study is dedicating particular attention to the escape from the persecuting state, the border situation with all its hazards, the rejection of refugees and the conditions of residence of the admitted refugees. By reconstructing the path of a great number of refugees, a differentiated picture is created. For many thousands the escape ended already at the diplomatic missions of Switzerland abroad, when they learned that they had no prospect of receiving an entry permit. There were also employees and officials of Swiss consulates, however, who were standing up for refugees and granted entry permits generously. But they were disciplined for their actions because these were against regulations. But the decisive fact is that as of 1938 Switzerland - except for so-called hardship cases - was generally rejecting all Jewish refugees at the border. At the same time, however, those refugees who had illegally passed a stretch of several kilometers behind the borders and had reached the interior of the country as a rule were not evicted. This made the border the center of action where truly dramatic scenes happened. The report shows that many private persons and organizations, abroad as well as in Switzerland, helped refugees to cross the border and make it to the interior of the country. There were border officials who suffered a conflict of conscience and ignored regulations. Thus Switzerland admitted around 51 000 civilian refugees during the war, about 20 000 of which were Jews (chapters 4.1-4.3). The rejections and deportations in the canton of Geneva in the fall of 1942, however, make it clear that the contrary could also be the case. Here, refugees were deported by force and in part directly handed over to their persecutors. It has to be noted that the responsible persons were later tried and convicted for their unlawful proceeding. These incidents, however, do not constitute some accidental, unaccountable misdemeanor, but need to be seen in a wider context. In the canton of Geneva there were important border check points, and in the fall of 1942 it was the actual focus of events. The authorities in Bern waited some time before they interfered, as they were hoping for an effect of deterrence from these harsh measures (chapter 4.3.3 excursion: The practice in Geneva in fall 1942)
The stay of the refugees in Switzerland was marked by a far-reaching control and incapacitation in many respects. After the crossing of the border followed a stay in an complex system of camps. Before getting to civilian work camps, the refugees were placed in military camps where living conditions often were particularly precarious and controls especially rigid: Thus the entire mail was subject to censoring, and it was not permitted to write letters in Hebrew. Many of the military personnel charged with taking care of the refugees were not prepared for their duty and in case of conflicts reverted to their authoritarian military patterns of behavior. The stay in military camps, which often lasted several months, was usually followed by the assignment to a civilian work camp or refugee institution; for a limited number of refugees there was the opportunity of a so-called free place, i.e. accommodation with private persons (chapter 4.4). Especially humiliating for many refugees was the financial incapacitation which derived from the fact that the refugees entering the country after August 1942 were deprived of the right of disposal of their assets. While the management of the assets of refugees was entrusted to the Schweizerische Volksbank, the refugees were permitted to dispose of these only with the authorization of the Police Division, granted with great restriction. These measures were taken by the authorities with the intention of producing securities for the settlement of claims under public law (chapter 5.5).

Financial Aspects of Refugee Policy
The investigation of financial aspects of the refugee policy is connected with the economic crisis of the thirties, the national socialist plundering policy and the economic war after 1939. From 1937 until 1940 first the immigrants and later all non-German foreigners in Switzerland were excluded from the Swiss-German financial transactions. The Swiss interest to save the scarce clearing funds for the requirements of their own political economy, and the interest of the Germans in getting access to the assets of refugees were complementary (chapters 5.1 and 5.2). The costs for the refugees up to 1942 were borne mainly by the aid agencies (for aid agencies cf. chapter 2.3). In the period from 1933 to 1954 these spent around 102 million Swiss francs. The largest part, that is 69 million francs, was assumed by the Verband Schweizerischer Jüdischer Fürsorgen (VSJF) which received more than half of its funds from the American Jewish Joint Distribution Committee (chapter 5.3, tables 5 and 6, figure 1).
When the US blocked continental European assets in June 1941, this created numerous new problems for the transfer of aid funds. On the part of America as well as of Switzerland, the requirements of the aid agencies and refugees were set back in favor of concerns of war economics (we refer in this context to the report on blackmailing of ransom in the occupied Netherlands (ICE publications, vol. 24). This report illustrates the dilemma between the objectives of economic warfare and the attempts to ransom Jews from the national socialist dominion. It further appears that the Swiss financial place played a central role in German blackmailing for ransom. Looking at the transfer of dollars it becomes clear how Switzerland made the situation of refugees even harder. From May 1942 until the end of 1943, the Swiss National Bank did not accept any dollar transfers for the American Jewish Joint Distribution Committee, and for refugees who had fled to Switzerland illegally after January 1, 1942 it was almost impossible to receive support payments from the USA (chapter 5.4). Against this background, the discussions of that time on the subject of cost for accommodation and food for the refugees are to be seen in a new dimension. The federal government substantially increased its financial commitment as of 1942 indeed and until 1954 spent more than 136 million francs on the refugee policy (tables 8-11). Detailed investigations of several proprietary measures show, however, that financial aspects were embedded in the overall refugee policy and in part were used by the authorities for a restrictive refugee policy (chapter 5.3).